gen132021

Farmacia dei servizi, Consiglio di Stato legittima il quadro normativo che la regola

La farmacia dei servizi prevede l’erogazione di specifiche prestazioni professionali e il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità del D.M. 16.10.2010 e l’attività dei fisioterapisti in farmacia

Negli ultimi anni il quadro normativo relativo alle funzioni della farmacia è stato interessato da una profonda spinta evolutiva. Con la legge 18 giugno 2009, n. 69 (art. 11, comma 1), il Governo veniva delegato ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati all'individuazione di nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche e private nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, sulla base di espressi princìpi e criteri direttivi. Con il Decreto Legislativo n. 153/2009, in attuazione della delega, hanno ricevuto definizione gli innovativi compiti e funzioni assistenziali consentiti alle farmacie operanti in convenzione con il Ssn. Veniva tra l'altro previsto che:
«i nuovi servizi assicurati dalle farmacie nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, nel rispetto di quanto previsto dai Piani socio-sanitari regionali e previa adesione del titolare della farmacia, concernono [...] la partecipazione delle farmacie al servizio di assistenza domiciliare integrata a favore dei pazienti residenti o domiciliati nel territorio della sede di pertinenza di ciascuna farmacia, a supporto delle attività del medico di medicina generale o del pediatra di libera scelta, a favore dei pazienti che risiedono o hanno il proprio domicilio nel territorio di competenza, attraverso [...] la messa a disposizione di operatori socio-sanitari, di infermieri e di fisioterapisti, per la effettuazione, a domicilio, di specifiche prestazioni professionali richieste dal medico di famiglia o dal pediatra di libera scelta, fermo restando che le prestazioni infermieristiche o fisioterapiche che possono essere svolte presso la farmacia, sono limitate a quelle di cui alla lettera d) e alle ulteriori prestazioni, necessarie allo svolgimento dei nuovi compiti delle farmacie, individuate con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano». (art. 1 comma 2 lett. a) D.lgs. n. 153/2009). Alla successiva lett. d) si prevedeva inoltre che «la erogazione di servizi di secondo livello rivolti ai singoli assistiti, in coerenza con le linee guida ed i percorsi diagnostico-terapeutici previsti per le specifiche patologie, su prescrizione dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, anche avvalendosi di personale infermieristico, prevedendo anche l'inserimento delle farmacie tra i punti forniti di defibrillatori semiautomatici». Nel sistema delineato dal legislatore, la farmacia, da tradizionale attività di distribuzione di prodotti farmaceutici e sanitari è destinata in senso evolutivoverso l'erogazione di prestazioni e servizi, comunque preordinati ad assicurare la somministrazione di interventi funzionali alla "tutela della salute ma, rispetto alla precedente conformazione, "delocalizzati" ed insediati anche in ambiente farmaceutico".
Tra queste tipologie ritroviamo le prestazioni fisioterapiche. La Corte Costituzionale, con specifico riferimento alla Legge n. 69/09 aveva osservato che l'attività svolta dalle farmacie non è più ristretta alla distribuzione di famaci o prodotti sanitari, ma si estende alla prestazione di servizi (sentenza n. 66/2017).

Ministero disciplina erogazione in farmacia di prestazioni professionali

Il Ministero della Salute, con D.M. 16 dicembre 2010, n. 5226, disciplinava la "erogazione da parte delle farmacie di specifiche prestazioni professionali", stabilendo che l'erogazione dei servizi potesse essere effettuata esclusivamente dagli infermieri e dai fisioterapisti in possesso di titolo abilitante ai sensi della vigente normativa. In particolare, l'art. 4 del D.M. definiva le prestazioni erogabili dai fisioterapisti. Il provvedimento del 2010 veniva però impugnato innanzi alla giustizia amministrativa in quanto ritenuto illegittimo. Il Tar Lazio nel 2012 respingeva il ricorso, ma avverso la sentenza veniva proposto appello dinanzi al Consiglio di Sato. Si evidenziava tra i motivi di censura come - non fosse stato attribuito al medico specialista in Riabilitazione alcun ruolo o funzione, con grave potenziale danno sia per la salute del paziente, sia per la professionalità della medesima figura e come fosse stata invece consentita l'erogazione, all'interno della farmacia, di prestazioni riabilitative e fisioterapiche identiche a quelle che vengono solitamente svolte in un ambulatorio medico, senza che ne fosse stato disciplinato il controllo da parte di personale medico specialistico (al quale è rimessa la predisposizione di un piano di interventi basati sulla diagnosi e disabilità del paziente, con redazione di un Progetto Riabilitativo Individuale - Pri).
Si sosteneva, in sintesi la marginalizzazione delle funzioni del medico, conseguente alla consentita possibilità di erogazione della prestazione fisioterapica in ambito farmaceutico, fuori quindi dalla esercitabilità, da parte del medico stesso, delle funzioni relative:
- alla formulazione della indicazione terapeutica o riabilitativa;
- alla individuazione del programma riabilitativo:
- alla sorveglianza sul corretto svolgimento di quest'ultimo.
Veniva inoltre contestato il profilo autorizzatorio posto a presidio dello svolgimento delle attività terapeutiche in ambito ambulatoriale non predicabili per l'erogazione delle medesime prestazioni presso la struttura farmaceutica.

Da Linee di indirizzo attualizzazione della funzione assunta dalla farmacia

Il Consiglio di Stato nel rigettare il ricorso ha evidenziato come attraverso le "Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità" del 17.10.2019 - sebbene ratione temporis inoperanti per la specifica controversia - si siano venuti ad aggiungere ulteriori interventi di completamento/attualizzazione della funzione assunta dalla farmacia, a conferma della evolutiva ricollocazione nel quadro dei soggetti erogatori di prestazioni sanitarie.
Le Linee richiamate descrivono il nuovo ruolo che le fonti primarie hanno conferito alla farmacia (ed al farmacista) nel contesto del sistema nazionale di tutela della salute, con riferimento:
- alla "Farmacia di Comunità, intesa come Presidio sociosanitario polivalente, assolve appieno alla necessità della popolazione aumentando la fruibilità dei Livelli essenziali di assistenza (Lea)";
- e, più in generale, ad una rimodulazione del ruolo della farmacia, non più astretto nella funzione "commerciale" di erogazione dei farmaci, ma, più vastamente, definibile quale "Centro sociosanitario polifunzionale a servizio delle comunità nonché come punto di raccordo tra Ospedale e territorio e front office del Servizio sanitario nazionale".
Il Collegio ha ancora osservato a sostegno della legittimità che il Decreto ministeriale 16.10.2010 non ha ridimensionato la professionalità medica né quella del fisioterapista. La mancata considerazione della figura - e delle attribuzioni - del medico specialista in riabilitazione non è tale da far riscontrare "emersioni inficianti", atteso che il testo normativo concerne, esclusivamente, le prestazioni in ambito farmaceutico erogabili (fra gli altri) dai fisioterapisti, senza voler ridisciplinare l'intero complesso configurativo della prestazione riabilitativa.

Avv. Rodolfo Pacifico - www.dirittosanitario.net  
Per approfondire, Consiglio di Stato 04.01.2021 su www.dirittosanitario.net