Farmacie rurali

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23 Luglio 2024

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È opportuno che il titolare di una sede farmaceutica che voglia trasferire il proprio esercizio farmaceutico in un’altra zona, analizzi e valuti con attenzione tutte le problematiche che possono verificarsi “non rimettendosi completamente alle Amministrazioni che, per quanto, accondiscendenti spesso sono superficiali in materia”. È la riflessione dell’avvocato Paolo Leopardi, alla luce della sentenza del Consiglio di Stato (n. 6192 del 10 luglio 2024) che interviene in tema di revisione della pianta organica, nello specifico contesto delle farmacie rurali istituite in deroga al criterio demografico.

Quorum e trasferimento della farmacia

Il tema delle revisioni della “pianta organica” delle farmacie e delle “sedi farmaceutiche” - commenta l’avvocato - è stato spesso oggetto di valutazione del Giudice Amministrativo e “solitamente il contenzioso si è risolto con la conferma della assoluta discrezionalità della Pubblica Amministrazione che, spesso, cozza con gli interessi dei farmacisti toccati dal provvedimento di revisione”.

E ricorda che negli ultimi tempi, “alcuni Comuni hanno inteso riprogrammare la collocazione delle farmacie in considerazione delle inevitabili variazioni topografiche, del miglioramento della circolazione stradale nonché della riduzione della popolazione in alcune località vuoi per il decremento demografico vuoi per il trasferimento della popolazione in zone più moderne ed attrezzate”. Ma, dice Leopardi, con le farmacie rurali istituite con il criterio topografico in deroga al criterio demografico, “qualche limite in questi casi esiste”.

E spiega che “nei casi in cui la popolazione dell’intero Comune permetta l’assorbimento della farmacia in deroga tra quelle istituite col criterio della popolazione (1:3300 abitanti), l’Amministrazione avrebbe gioco facile a motivare la revisione delle farmacie giustificandola con il miglioramento del servizio reso dalle farmacie”. Tuttavia, aggiunge, qualora “il quorum predetto non consentisse l’assorbimento della farmacia istituita in deroga, la possibilità di rivedere la pianta organica delle farmacie, in maniera tale da permettere il trasferimento di una farmacia da località rurali a zone di maggior interesse commerciale, non è possibile”.
Ed è quanto emerge dalla recente decisione del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 6192 del 10 luglio 2024. “La fattispecie – prosegue l’avvocato - è proprio quella già evidenziata ovvero quella di un titolare di sede farmaceutica rurale, istituita in deroga al criterio demografico per soddisfare le esigenze di servizio farmaceutico di una località distante 12 chilometri dal centro del Comune con una popolazione totale di circa 1.00 abitanti, che, a seguito della revisione della pianta organica delle farmacie, aveva chiesto il trasferimento della propria farmacia al centro del paese, ove era aperta già una farmacia”.

La sentenza del Consiglio di Stato: ecco cosa dice

L’avvocato richiama integralmente quanto il Collegio ha affermato. Per i giudici occorre muovere dai motivi che investono “la questione di merito della ammissibilità del trasferimento in sede di revisione della pianta organica di una farmacia, originariamente istituita in base al criterio “topografico” di cui all’articolo 104 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in zona diversa da quella originaria pure in assenza dei presupposti richiesti dal criterio “demografico” di cui all’articolo 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475.

Al riguardo, occorre innanzi tutto rilevare che l’odierna appellante richiama l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui la revisione in diminuzione delle sedi farmaceutiche, nell’ambito della procedura di revisione della pianta organica, non è un provvedimento né obbligatorio né automatico, ma contenente una valutazione discrezionale di merito circa la sussistenza o meno dell’interesse pubblico, pur in presenza dei presupposti necessari per far luogo alla soppressione di una determinata sede. Più specificamente, tale impostazione è sostenuta dall’articolo 1, comma 2, del d.P.R. 21 agosto 1971, n. 1275, là dove sono determinati i criteri di revisione della pianta organica, secondo il processo determinato dall’articolo 2 della legge n. 475/1968.

È, tuttavia, la primaria considerazione del pubblico interesse che comporta la valutazione circa il mantenimento o meno delle sedi in soprannumero, e ciò alla luce anche del fondamentale diritto alla salute, costituzionalmente garantito, che richiede che venga garantito il migliore soddisfacimento del diritto rimuovendo ogni sperequazione di ordine territoriale.

Del resto, che la soppressione di una sede farmaceutica sia oggetto di valutazione discrezionale da parte della amministrazione secondo il parametro della valutazione del pubblico interesse, è stato -peraltro- implicitamente affermato anche dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 1989, n. 910).

Così stando le cose si deve, quindi, ritenere che ai fini della soppressione o meno di una farmacia soprannumeraria abbia rilevanza non solo la vacanza della sede, ma anche la valutazione dell’interesse pubblico alla soppressione (ove “ritenuta non più utile per le esigenze della popolazione locale”) (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2006, n. 2717).

In altri termini, secondo parte appellante il venir meno delle esigenze che avevano determinato a suo tempo l’istituzione della farmacia rurale in deroga al criterio “demografico” (per effetto della forte riduzione della popolazione della frazione Rustigazzo) non avrebbe dovuto necessariamente comportare la soppressione di tale sede, potendo l’Amministrazione sulla base del proprio discrezionale apprezzamento dell’interesse pubblico decidere di mantenerla e anche di spostarla altrove in sede di revisione della pianta organica.

Al riguardo, può però immediatamente rilevarsi che tale prospettazione sconta due profili di criticità. Il primo, perché consente, in sede di revisione, una surrettizia deroga al criterio “demografico”, nella misura in cui il trasferimento della sede “rurale” al di fuori dell’ambito territoriale specifico per le cui esigenze era stata istituita può avvenire anche in assenza del requisito della popolazione (3300 abitanti x 2) che legittimerebbe l’istituzione di una seconda sede ordinaria.

Inoltre – seconda criticità - perché si scontra con il ben più rigoroso indirizzo espresso dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. V, 13 dicembre 2006, n. 7362), in relazione alle possibili vicende delle sedi istituite con il derogatorio criterio “topografico”.

Più specificamente, è stato chiarito che le farmacie istituite, in soprannumero ai sensi dell’articolo 104 del r.d. n. 1265/1934 per sopperire alle particolari esigenze di una frazione o di un centro abitato isolato e non ancora riassorbite nella pianta organica, proprio perché derogano all’ordinario parametro della popolazione non possono essere neppure di fatto parificate in sede di revisione biennale alle farmacie “ordinarie” cioè modificando l’ambito territoriale del potenziale bacino di utenza che ne costituì motivo di istituzione (Cons. Stato, sez. V, 13 dicembre 2006, n. 7362).

E ciò, viene ancora chiarito, neppure a causa della diversa distribuzione della popolazione sul territorio, se la sua ubicazione in quella particolare località adempie ancora alle esigenze di assistenza farmaceutica della popolazione ivi residente, ancorché diminuita nel tempo, essendo queste esigenze altrimenti vanificabili dal possibile spostamento della sede in altra località inclusa dall’ampliamento della circoscrizione e comunque prioritarie e prevalenti sull’interesse economico del gestore In estrema sintesi, l’ambito territoriale di una farmacia, illo tempore istituita in soprannumero, può dunque essere modificato, in sede di revisione unitamente a quelle delle farmacie c.d. ordinarie - cioè istituite in base al parametro della popolazione - solo se ha perso il suo carattere soprannumerario a causa dell’incremento, appunto, della popolazione, cioè è diventata “ordinaria”: di contro, se è ancora soprannumeraria e permangono inalterate le esigenze che ne giustificarono l’istituzione in quella determinata località, il suo ambito territoriale non può essere modificato in danno delle circoscrizioni delle altre farmacie.

In contrario, nel caso di specie, è agevole rilevare che: i) non vi è stato un incremento della popolazione complessiva del Comune, tale da consentire la trasformazione della farmacia “rurale” in “ordinaria”; ii), le esigenze della frazione Rustigazzo - come testimoniato dalla contestuale istituzione del dispensario - pur ridimensionate rispetto all’epoca di istituzione della farmacia de qua, non sono venute meno.

Alla luce di tali chiare considerazioni, ne risulta ridimensionata anche l’ulteriore questione, dedotta nel primo gravame, della distinzione tra il criterio “sostitutivo” ex art. 104 del r.d. n. 1265/1934, in applicazione del quale la farmacia dell’odierna appellante è stata istituita nel 1967, e il criterio “topografico” di cui all’articolo 2 della legge n. 475/1968, successivamente entrato in vigore: ciò che rileva è, in punto di diritto, che entrambi i criteri sono derogatori rispetto a quello “demografico”, che era e rimane ad oggi il criterio da osservare per stabilire il numero delle farmacie che possono essere istituite nel territorio comunale, e, in punto di fatto, che la farmacia di cui era titolare l’odierna appellante non rispettava e non rispetta a tutt’oggi tale criterio”.

Il consiglio dell’avvocato

“Sarà, quindi, opportuno – conclude l’avvocato Leopardi - che il titolare di una sede farmaceutica che voglia trasferire il proprio esercizio farmaceutico in un’altra zona, analizzi e valuti con attenzione tutte le problematiche che possono verificarsi non rimettendosi completamente alle Amministrazioni che, per quanto, “accondiscendenti” spesso sono superficiali in materia”.

La sentenza del Consiglio di Stato (n. 6192/2024)

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